La gran corrupción es un grave problema a nivel global. A pesar de que las formas más escandalosas de corrupción son ilegales en todas las jurisdicciones, las élites de muchos países pueden quedar impunes al saquear a sus sociedades. Esto se debe en parte a que los sistemas de justicia en esos países han sido capturados, corrompidos o debilitados por los cleptócratas y sus aliados. El nexo corrupción-impunidad se perpetúa a sí mismo: la riqueza y el poder adquiridos a través de la corrupción se pueden usar para comprar impunidad, y esa impunidad permite seguir acumulando riqueza y poder de manera corrupta.88e66c702c77 ¿Cómo se puede romper este círculo vicioso? 

Como solución, se ha propuesto la creación de una corte internacional basada en un modelo similar al de la Corte Penal Internacional pero a la vez diferente (ver Recuadro 1). La Corte Internacional Anticorrupción (CIAC) propuesta tendría, como la CPI, un fiscal asociado y tendría jurisdicción extraterritorial sobre los delitos de corrupción cometidos por figuras políticas de alto rango, actuales y anteriores, incluidos jefes de estado o de gobierno, sus designados y sus cómplices. Estos delitos se definirían de acuerdo con las actividades que los estados deben penalizar de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC). El tribunal tendría la facultad de imponer sanciones penales, incluyendo el encarcelamiento a los acusados. La CIAC, al igual que la CPI, funcionaría según el principio de 'complementariedad', lo que significa que el tribunal sólo tendría jurisdicción en aquellos casos en los que el gobierno nacional de los sospechosos no esté dispuesto o no pueda participar en investigaciones de buena fe, procesamientos y juicios justos de estos sujetos.338a4e50bb77

La propuesta de crear un CIAC ha atraído el respaldo de algunas figuras políticas y activistas reconocidos. Además, varios países, especialmente Colombia y Perú, han pedido la creación de tal tribunal.c31026fcc8c2 Los gobiernos nacionales, las instituciones internacionales y los grupos de la sociedad civil están considerando dedicar más recursos, tanto apoyo material como capital político, a este proyecto. Este proceso requerirá abordar las diversas críticas y desafíos, ya que si no se pueden atender de manera satisfactoria, podría ser un error para la comunidad internacional impulsar una CIAC en lugar de destinar los recursos a otras respuestas innovadoras al problema de la gran corrupción.be626567f72b 

El caso de una Corte Internacional Anticorrupción

Según los defensores de esta propuesta, la CIAC promete romper el ciclo corrupción- impunidad al empoderar a un organismo externo — un tribunal internacional, con una fiscalía asociada — para que se puedan responsabilizar penalmente a los líderes gubernamentales y sus aliados por los delitos de corrupción cuando los sistemas de justicia en esos países no están dispuestos o no pueden hacerlo. Crear un CIAC con esta autoridad tiene el potencial de reducir significativamente la gran corrupción, por tres razones.2f374c807e19 

La primera razón es el efecto disuasorio que tendría la corte. En la actualidad, los cleptócratas en países que tienen sistemas de justicia débiles, politizados o corruptos, no necesitan preocuparse por ser castigados. La existencia de un organismo internacional con autoridad para arrestar, juzgar, condenar y encarcelar a jefes de estado o de gobierno disuadiría a los delincuentes potenciales de cometer estos crímenes. Además, debido a que los cleptócratas sólo podrían evitar la posibilidad de arresto al permanecer en sus países de origen, la existencia de una CIAC les impondría una prohibición de viaje de facto, lo que es en sí misma una sanción que podría desalentar el comportamiento corrupto. 

En segundo lugar, debido a que la CIAC funcionaría según el principio de complementariedad, la existencia de un tribunal de este tipo les daría a los países un incentivo para mejorar sus sistemas nacionales de justicia con el fin de demostrarle a la comunidad internacional que la jurisdicción de la CIAC es innecesaria. Por lo tanto, la creación de una CIAC podría catalizar reformas internas que harían más factibles los enjuiciamientos y condenas por gran corrupción. 

La tercera forma en que una CIAC podría ayudar a combatir la gran corrupción es a través de su simbolismo político. De la misma manera que la creación de la CPI destacó la intolerancia de la comunidad global al genocidio y los crímenes de guerra, la creación de una CIAC podría enviar una declaración poderosa por parte de la comunidad internacional, respecto a la intolerancia hacia la gran corrupción. Esto podría inspirar a los reformadores y activistas a poner en marcha nuevos pasos para terminar con la impunidad. La propia existencia de la CIAC, desde este punto de vista, serviría como un faro de esperanza para quienes luchan contra la corrupción alrededor del mundo.e24adccceade 

Existen dos líneas de crítica principales respecto a la propuesta de una CIAC. La primera se refiere a la viabilidad, y la segunda a la efectividad.

Preocupaciones sobre la viabilidad política

Para que la CIAC tenga jurisdicción sobre los líderes de un país, este debería aceptar voluntariamente unirse a la CIAC. Sin embargo, la justificación para establecer una CIAC en primer lugar, es precisamente que los líderes de algunos países se niegan a ser responsabilizados penalmente. ¿Por qué un líder que se niega a responsabilizarse a nivel nacional aceptaría someterse a la jurisdicción de un tribunal internacional capaz de imponer formas similares de responsabilidad penal? Es de suponer que cualquier país dispuesto a firmar para la creación de una CIAC (efectiva) también estaría dispuesto a reformar su sistema nacional de justicia para que incluso los líderes principales rindan cuentas.d01bc9b9d54e 

Los defensores de la CIAC han sugerido una variedad de métodos por los cuales los países (incluidos los países gobernados por cleptócratas) podrían ser persuadidos a unirse a una CIAC. Entre estas sugerencias se incluye hacer de la membresía en la CIAC una condición para ser miembro de la UNCAC y de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y un prerrequisito para recibir ayuda y asistencia extranjera de los bancos internacionales de desarrollo.886f2bdb5a6e Sin embargo, esta estrategia coercitiva tiene algunos problemas potenciales.0ae02a5a5b11

Primero, muchos de los países que podrían ser reacios a unirse a la CIAC tienen voz, y a menudo un veto, en estas instituciones internacionales existentes. La CNUCC no puede enmendarse a sí misma; sus Estados Parte deben aceptar una enmienda. Es difícil imaginar que los miembros de la CNUCC hagan de la membresía de la CIAC un prerrequisito ya que esto sería inaceptable para varios de los miembros actuales, incluidos jugadores clave como Estados Unidos, China y Rusia. Del mismo modo, la OMC y el Banco Mundial no pueden sencillamente imponer nuevas condiciones sobre las objeciones de sus Estados miembros.

El segundo problema es que estas medidas coercitivas, incluso si se aplicaran, probablemente no serían suficientes. Al considerar la decisión de un líder cleptocrático en un país en vía de desarrollo que debe elegir entre que el país pierda acceso a la asistencia para el desarrollo y a los mercados internacionales, por un lado, y estar personalmente expuesto al arresto y encarcelamiento, por el otro, es probable que predomine la última preocupación, al menos en las cleptocracias para las que está diseñada la CIAC. Además, si las instituciones que hacen las amenazas cumplen con cortar la ayuda internacional para el desarrollo y el acceso a la economía internacional a los países que se niegan a unirse a la CIAC, esto afectaría a los ciudadanos inocentes de estos países. Además, cortar la ayuda y el comercio bien podría empeorar el problema de corrupción.08e5fdd16ca5

Una tercera preocupación es que si las jurisdicciones ricas, como Estados Unidos y los países de la Unión Europea (UE), no se someten a la jurisdicción de la CIAC pero la utilizan como forma de presión para obligar a otros países a unirse, esto reactivará la idea de que la agenda anticorrupción es una forma de neoimperialismo occidental. Esto podría en realidad, fortalecer la posición política de los líderes cleptocráticos.22afd793f88e 

Algunos defensores de la CIAC han sugerido que su jurisdicción podría extenderse incluso a los líderes de países que no se han unido a la corte.bb032434a82b Sostienen que, debido a que la gran corrupción representa una amenaza para la paz y la seguridad mundial, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) debería poder remitir al líder de cualquier país para su enjuiciamiento ante la CIAC, de la misma manera que el CSNU puede remitir a los funcionarios para el enjuiciamiento ante la CPI de conformidad con el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, que autoriza al CSNU a tomar medidas para abordar "cualquier amenaza a la paz o acto de agresión". Pero como cuestión legal, no está claro que el Capítulo VII se aplique a un tribunal anticorrupción.3dfbcb12a548 Incluso dejando a un lado la preocupación legal, los miembros permanentes del CSNU (Estados Unidos, Rusia, China, el Reino Unido y Francia) tendrían que estar dispuestos a remitir a la CIAC a los líderes de países no miembros, o al menos no bloquear tal referencia, lo que parece poco probable en la mayoría de los casos.5ac2a4077825 Los líderes aliados con cualquiera de los miembros permanentes, tendrían la certeza de que no serían llevados ante la CIAC involuntariamente. Probablemente, sólo los líderes de países marginados estarían en riesgo.be9ae4cd09e6 

Preocupaciones sobre la efectividad

Como se señaló anteriormente, el caso para una CIAC se basa principalmente en la noción de que dicho tribunal sería un elemento disuasorio efectivo para los cleptócratas que actualmente gozan de impunidad de facto. Sin embargo, existe escepticismo sobre si la CIAC realmente tendría un efecto disuasorio significativo.

El problema principal es el conjunto limitado de herramientas del que disponen los fiscales de los tribunales internacionales para investigar delitos. No pueden realizar citación de registros financieros o telefónicos, autorizar escuchas telefónicas, realizar búsquedas u obligar a testigos a comparecer y testificar. Para reunir pruebas, los fiscales en los tribunales internacionales dependen casi por completo de la cooperación de las autoridades policiales nacionales.876d0287ab36 Esta restricción aplica en los tribunales existentes, como la CPI y los tribunales establecidos en países individuales, que investigan crímenes de guerra y genocidio. En los casos que manejan estos tribunales, la investigación y el enjuiciamiento generalmente tienen lugar después del hecho, a menudo bajo un nuevo gobierno que tiene interés en apoyar, o al menos no obstruir, la investigación. 

Como ya se señaló, en algunos casos de gran corrupción, la investigación y el enjuiciamiento también pueden tener lugar después de un cambio de régimen, pero las principales justificaciones para una CIAC enfatizan la impunidad de los jefes de estado y otros altos funcionarios de gobierno. Los fiscales de la CIAC — suponiendo que actuaran siguiendo el modelo de los fiscales de tribunales existentes como la CPI — no tendrían el conjunto de herramientas de investigación que los fiscales nacionales tienen al alcance para investigar delitos financieros complejos. Sin embargo, se puede asumir que en los casos que la CIAC supone abordar, las autoridades nacionales encargadas de hacer cumplir la ley, han sido corrompidas o comprometidas de otra manera y no estarían dispuestas o no podrían prestar una colaboración efectiva. En la práctica, es imposible que un tribunal internacional funcione de manera efectiva sin la cooperación de la jurisdicción bajo investigación.7e6c5bd7a5fc

Además, incluso si la CIAC pudiera obtener condenas en algunos casos, no está claro que el número sea lo suficientemente alto como para justificar los costos de oportunidad de crear y mantener el tribunal. No existen estimaciones de costos actuales para la CIAC, pero se puede observar como precedente a los tribunales internacionales existentes, especialmente a la CPI. El promedio aproximado de los costos operativos de la CPI es de US $ 100 millones por año; la cantidad ha aumentado con el tiempo y actualmente es de alrededor de US $ 160 millones.cdb34fef2f6c Si la comunidad internacional gastara $ 100 millones por año para luchar contra la gran corrupción, ese dinero posiblemente podría usarse de manera más efectiva que en un tribunal internacional, especialmente si este sólo lograra asegurar una o dos condenas por década. Sería posible cubrir algunos costos operativos de la CIAC utilizando los fondos recuperados de los casos de gran corrupción.929da1cabcb7 Sin embargo, esto sólo sería posible después de una condena, y cuando el dinero robado pudiera recuperarse. Además, este enfoque se contrapone con la opinión generalizada de que los activos recuperados deberían usarse para ayudar a las víctimas en los países donde fueron robados.c7dd02aac724 

Llevando la discusión hacia adelante

La motivación para impulsar una CIAC surge al reconocer la necesidad de romper el ciclo auto-reforzado de corrupción e impunidad que persiste en muchos países. Pero aún no se ha articulado un plan sustantivo para abordar los obstáculos prácticos con respecto a la viabilidad política y la efectividad.

En ausencia (por ahora) de dicho plan, la comunidad internacional podría continuar trabajando con y dentro de las estructuras y programas existentes para buscar una gama de alternativas para combatir la corrupción y la impunidad.92ca5360d497 Algunas de las posibilidades se enlistan a continuación. Al igual que la propuesta de la CIAC, todas estas tienen ventajas y desventajas. Asimismo, estas opciones no son exhaustivas ni mutuamente excluyentes de la CIAC. La comunidad internacional podría apoyar a la CIAC, así como a algunas o todas estas otras propuestas como parte de una estrategia integral para combatir la gran corrupción. 

Ampliar la jurisdicción de la CPI para que incluya la gran corrupción

En lugar de crear un nuevo tribunal que esté separado de la CPI, algunos han sugerido que es posible (re) interpretar las disposiciones existentes sobre la jurisdicción de la CPI en el Estatuto de Roma, que cubren 'otros actos inhumanos', como la inclusión de la gran corrupción.ad6238fa64f7 Roht-Arriaza y Martínez3223322a09b9 abogan por este enfoque para la investigación (preliminar) por el fiscal de la CPI en el caso de Venezuela.

Empoderar y alentar a los tribunales regionales de derechos humanos a ejercer jurisdicción sobre la corrupción

Actualmente existen varios tribunales regionales de derechos humanos, y debido a que la gran corrupción a menudo involucra problemas de derechos humanos y, según algunos expertos, es en sí misma una violación de los derechos humanos, sería posible que los tribunales regionales de derechos humanos asuman jurisdicción sobre ciertas formas de gran corrupción.e8e8e7543f9e 

Impulsar organismos internacionales de investigación que aborden la corrupción y la impunidad

La comisión contra la impunidad respaldada por la ONU en Guatemala, conocida por su acrónimo en español CICIG, era un organismo autónomo dirigido por un comisionado no guatemalteco, y tenía el poder de investigar irregularidades de alto nivel. Aunque la CICIG eventualmente se cerró, tuvo un éxito notable en la investigación de figuras poderosas, incluidos el presidente y el vicepresidente.c8bd9b07df62 Otros países están experimentando con variaciones del modelo CICIG.65d445d38a87 La comunidad internacional podría presionar para que haya más organismos de este tipo en países donde la impunidad es un problema importante.

Apoyar la creación de instituciones nacionales anticorrupción, incluidos los tribunales especializados anticorrupción

Si bien los defensores de la CIAC buscan que la comunidad internacional use su influencia para presionar a los países a aceptar la jurisdicción de un tribunal internacional anticorrupción, la comunidad internacional también puede presionar a los países de forma individual para reformar sus instituciones nacionales con el fin de abordar el problema de la impunidad, incluso mediante la creación de tribunales y fiscales anticorrupción. Más de 20 países ya tienen esos tribunales.0258613de59b Además, en caso de existir preocupaciones sobre la independencia e integridad de estos organismos, los donantes internacionales pueden presionar para que expertos extranjeros tomen un papel más importante en el proceso de selección, como en el caso de Ucrania.9e6822cefcb1 La comunidad internacional también puede utilizar su influencia para disuadir a los países de cerrar o socavar estas instituciones cuando amenazan los intereses de figuras poderosas.

Desarrollar la capacidad para la incautación, decomiso y devolución de bienes

Dadas las dificultades para responsabilizar penalmente a los cleptócratas por las malas acciones en sus países de origen, expertos en la lucha contra la corrupción han argumentado que el mejor enfoque, al menos a corto plazo, es centrarse en los activos robados por los funcionarios, que a menudo se encuentran en el extranjero. Los países que carecen de jurisdicción personal sobre los cleptócratas podrían, no obstante, tener jurisdicción sobre estos activos robados. La comunidad internacional puede trabajar para fortalecer las instituciones dedicadas a la incautación de activos y mejorar las leyes para hacer que este proceso sea más eficiente. Como el objetivo final es devolver los activos robados a las víctimas en el país de origen, mejorar el esquema de devolución de activos es otra de las posibles áreas para trabajar más adelante. La Iniciativa de Recuperación de Activos Robados (StAR por sus siglas en inglés) ha liderado los esfuerzos en esta área desde 2007. En el Foro Global sobre Recuperación de Activos en 2017, Nigeria, Ucrania, Túnez y Sri Lanka desarrollaron y adoptaron los Principios para la Disposición y Transferencia de Activos Robados Confiscados en Casos de Corrupción. La adopción de los principios y el monitoreo de su implementación deben ser respaldados por la comunidad internacional, como ocurrió en el caso de la devolución de los activos del ex presidente Abacha a Nigeria.

Fortalecer el marco internacional contra el lavado de dinero (ALD)

Fortalecer el sistema internacional de ALD le dificulta a los actores corruptos ocultar sus activos y eleva los costos de hacerlo. Un marco ALD mejorado podría proporcionar una mayor transparencia con respecto a los beneficiarios reales de entidades legales, adoptando medidas severas contra los intermediarios (abogados, contadores, agentes de registro y otros que facilitan el lavado de dinero) y una mayor cooperación/coordinación internacional. Existen varias iniciativas, la más importante es el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), que durante 30 años ha supervisado el cumplimiento internacional de sus recomendaciones.

Ampliar la jurisdicción de los tribunales nacionales sobre demandas privadas contra cleptócratas

Además de las acciones dirigidas por el estado sobre decomiso de activos, algunas jurisdicciones permiten a los particulares demandar a los cleptócratas, y estas demandas pueden producir juicios que son impensables en el país de origen del cleptócrata. Por ejemplo, una coalición de grupos de la sociedad civil presentó una demanda en Francia contra el vicepresidente de Guinea Ecuatorial en nombre de los ciudadanos de ese país y ganó un juicio sustancial.167cd3fcc779 Si bien tales demandas no son factibles en todos los países, dadas las diferentes reglas jurisdiccionales y procesales, expandir la disponibilidad de tales demandas y desarrollar la capacidad para presentarlas podría ser otra forma para que la comunidad internacional socave la impunidad de la que gozan los cleptócratas en sus propios países. 

Hacer un mayor uso de sanciones individuales específicas y prohibiciones de viaje

Además de los esfuerzos del Estado para decomisar bienes, la comunidad internacional puede imponer costos a los cleptócratas incrementando las sanciones individuales específicas, incluyendo medidas como restringir el acceso al sistema financiero e imponer prohibiciones de viaje que incluyen a las familias de los funcionarios. La Ley Global Magnitsky de los Estados Unidos es un ejemplo de este enfoque. Existen controversias sobre el uso de tales medidas específicas, especialmente cuando el sujeto no ha sido condenado por un delito, pero la ventaja de esta medida es su eficacia para responsabilizar a los funcionarios de alto nivel que, de otra manera, no serían responsabilizados en su país de origen.

Expandir y fortalecer los mecanismos regionales e internacionales de revisión por pares

La CNUCC y otras convenciones internacionales contra la corrupción tienen mecanismos de revisión por pares para evaluar el cumplimiento por parte de los Estados miembros. Sin embargo, muchos de los mecanismos existentes, incluidos los de la CNUCC, podrían fortalecerse para presionar a los países cuyos líderes gozan de impunidad de facto. Tal "nombrando y avergonzando" puede ayudar a motivar a los países a reformar sus instituciones y alentar o estimular esfuerzos internos para lograr un cambio político o institucional significativo.