Чому та як було створено ВАКС

7 червня 2018 року після тривалої політичної боротьби український парламент, Верховна Рада України, прийняв закон, яким було передбачено створення Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Цей спеціалізований юридичний орган розпочав свою діяльність у вересні 2019 року. До юрисдикції ВАКС, яка поширюється на всю територію держави, належить розгляд справ про корупцію на найвищому рівні. У даному зведенні розглянуто історію та обґрунтування доцільності створення ВАКС, його найвизначніші риси й деякі виклики, які можуть постати перед цим органом.

З того часу як Україна здобула свою незалежність у 1991 році, вона продовжує страждати від всеохоплюючої корупції. Після Революції на Майдані 2014 року в Україні було розпочато всеосяжну інституційну реформу, яка передбачала створення чотирьох нових антикорупційних органів: (а) Національного антикорупційного бюро України (НАБУ), до повноважень якого належить розслідування справ про корупцію на найвищому рівні; (б) Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) – незалежного підрозділу Генеральної прокуратури, який здійснює нагляд за розслідуваннями НАБУ та підтримує державне обвинувачення у відповідних провадженнях НАБУ; (в) Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), яке адмініструє систему електронного декларування доходів і майна та бере участь у формуванні антикорупційної політики; і (г) Агентства з розшуку та менеджменту активів (АРМА), на яке покладається функція повернення викрадених активів. Ці нові карні та слідчі органи виявились не такими успішними, як багато хто сподівався. В Україні суди загальної юрисдикції відомі своєю корумпованістю та вразливістю до політичного тиску; внаслідок надмірної завантаженості справами та розкиданості в межах країни, суддям може бути важко розглядати корупційні справи швидко, навіть коли вони діють добросовісно.

Через це українські активісти виступали за створення спеціалізованого антикорупційного суду (Костецький, 2017; Центр протидії корупції, 2016). Закон «Про судоустрій і статус суддів» від 2016 року дав змогу створити ВАКС, але не передбачав чітко визначених термінів його створення, і протягом кількох років політичні кола протистояли закликам створити такий суд.

Тодішній Президент України Петро Порошенко стверджував, що Україні слід перш за все зосередитися на загальнонаціональній антикорупційній і судовій реформі або, можливо, на створенні спеціалізованих антикорупційних палат при діючих судах. Українські антикорупційні активісти, хоча й підтримували ширшу судову реформу, вважали це недостатнім. Врешті-решт, наприкінці грудня 2017 року Порошенко під тиском запропонував свій законопроєкт про ВАКС, але цей законопроєкт розкритикували як надто слабкий.

Антикорупційні активісти проводили активну кампанію за створення сильного ВАКС, заручившись підтримкою міжнародних гравців, як-от Міжнародного валютного фонду (МВФ), Європейського Союзу (ЄС), Світового банку та інших донорів (Красносільська, 2017). Ці суб’єкти, хоча спершу й неохоче долучались до створення ВАКС, згодом стали його незамінною рушійною силою. Принциповим було те, що місцеві активісти переконали МВФ зробити створення ВАКС умовою для надання Україні фінансування на суму $1,9 млрд (Каленюк, 2019). Окрім цього, ЄС у Меморандумі про взаєморозуміння з Україною від вересня 2018 року аналогічним чином обумовив надання фінансової допомоги. МВФ і Європейська комісія за демократію через право, відома як Венеційська комісія рішуче протистояли спробам змінити ці умови. У березні 2018 року парламент прийняв проєкт Закону про створення ВАКС, а після трьох місяців обговорень у червні 2018 прийняв Закон.c3ac80cb3027

Ключові характеристики ВАКС

Судова влада в Україні, остання реформа якої відбулась у 2016 році, організована за трирівневою системою:

• На найнижчому рівні – суди першої інстанції, зокрема місцеві окружні суди (з кримінальною та цивільною юрисдикцією), окружні адміністративні суди й окружні господарські суди, що розташовані по всій країні.
• Другий рівень складається з апеляційних судів. У системі апеляційних судів діють: звичайні апеляційні суди, які розглядають апеляції місцевих окружних судів, та апеляційні адміністративні суди й апеляційні господарські суди, які розглядають відповідно апеляції окружних адміністративних і господарських судів.
• Верхівка судової ієрархії – Верховний Суд, який складається з Великої Палати й чотирьох касаційних судів: Господарського, Адміністративного, Цивільного та Кримінального.

До створення ВАКС кримінальну справу, яка стосувалася звинувачення в корупції, розглядали в місцевому окружному суді відповідного округу; подати апеляцію на рішення суду можна було до відповідного окружного суду, а далі – до Касаційного кримінального суду. ВАКС, який знаходиться в Києві, замінює перші два рівні цієї ієрархії при розгляді кримінальних проваджень щодо злочинів, віднесених до його юрисдикції. А саме: справи відкриті НАБУ та САП проти призначених високопосадовців (зокрема, міністрів, їх заступників, членів парламенту, керівників державних органів, суддів, прокурорів і керівників державних підприємств) за вчинення злочину, визначеного переліком корупційних злочинів, завдана шкода від вчинення якого перевищує встановлену грошову суму (наразі це 968 000 гривень, тобто приблизно $39 500).b9d3df89097b Судова палата ВАКС, до якої входять 27 суддів (дев’ять із яких більшою мірою наділені слідчими функціями, а ніж функцією здійснення правосуддя), які засідають колегіально у складі трьох суддів, за винятком слідчого судді, що засідає одноособово, слугує судом першої інстанції для таких справ. Апеляції на рішення судової палати ВАКС сторони можуть подавати до Апеляційної палати ВАКС – незалежного органу, до якого входять 11 суддів, що також засідають колегіально у складі 3 суддів.2c0598430240 Унікальним є те, що як судова, так і апеляційна палати є частиною однієї юридичної особи, яку очолює головний суддя судової палати. Апеляції на рішення Апеляційної палати ВАКС згодом можна подавати до колегії Касаційного кримінального суду, який було створено для розгляду антикорупційних справ, але без спеціально перевірених та відібраних суддів.

Рисунок 1. Система судів в Україні

Ключова інновація: процес відбору суддів

Найбільш інноваційною особливістю ВАКС є роль міжнародних експертів у процесі відбору суддів. Щоб зрозуміти цю особливість, варто спершу розглянути звичайний процес призначення суддів в Україні. Як зазначено у статті 70 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2016 року, цей порядок такий:

• Кандидатом на посаду судді може бути громадянин України, не молодше тридцяти та не старше шістдесяти п’яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у сфері права щонайменше п’ять років, є «компетентним і доброчесним». Кандидати подають письмову заяву, яку розглядає орган під назвою «Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС)», до якого входять 16 членів.bf0af964f05b ВККС проводить кваліфікаційне оцінювання, яке складається з перевірки рівня знань у сфері права, практичного завдання та психологічної оцінки. ВККС також проводить співбесіди з кандидатами і збирає інформацію від інших органів, серед яких – Генеральна прокуратура, НАБУ, Національна поліція та Міністерство внутрішніх справ.
• Законом «Про судоустрій і статус суддів» від 2016 року створено додатковий орган – Громадську раду доброчесності (ГРД), яка сприяє ВККС у встановленні відповідності кандидата на посаду судді критеріям професійної етики та доброчесності.ce43115ed8e6 ГРД – це орган, до якого входять 20 членів: представники громадянського суспільства, науковці, журналісти та інші професіонали. ВККС може запрошувати ГРД приймати участь у співбесіді з кандидатами на посаду суддів, але це не є необов’язковим. ГРД може встановити невідповідність визначеним критеріям та виступити проти кандидата, проте ВККСможе не брати це до уваги у разі якщо 11 із 16 членів ВККС підтримають кандидата.
• ВККС передає список затверджених кандидатів до Вищої ради правосуддя (ВРП), яка приймає остаточне рішення та надсилає список відібраних суддів президенту. Протягом 30 днів після отримання списку президент повинен підписати указ про призначення цих суддів безстроково. Законодавче підтвердження не потрібне.

Процес відбору суддів ВАКС відрізняється двома важливими моментами. По-перше, кандидати на посаду суддів ВАКС повинні відповідати принаймні одному з таких додаткових критеріїв: (а) стаж роботи на посаді судді – не менше ніж п’ять років, (б) стаж наукової роботи у сфері права – щонайменше сім років, (в) досвід професійної діяльності адвоката – щонайменше сім років або (г) сукупний стаж зазначеної вище діяльності – щонайменше сім років. Друга, більш інноваційна відмінність, – це залучення нового органу – Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ) – замість ГРД. ГРМЕ відіграє роль, схожу на роль ГРД, але з двома ключовими відмінностями.

Перша відмінність – до складу ГРД входять громадяни України, а до складу ГРМЕ шість іноземних членів, яких рекомендували міжнародні організації, з якими Україна уклала угоди щодо антикорупційних ініціатив. Друга відмінність – ГРМЕ має більше прав для блокування кандидатів.

Спочатку ГРМЕ було утворено строком на шість років; окремі члени ГРМЕ призначаються строком на два роки і не можуть бути призначені повторно. Процес відбору ГРМЕ відбувався так. У Міністерстві закордонних справ сформували список міжнародних організацій, які мають право пропонувати кандидатів до ГРМЕ. Ці організації подали до ВККС список кандидатів, кожна організація мала право пропонувати принаймні двох осіб. Після того ВККС обрала шість осіб зі списку.

Головна роль ГРМЕ – перевірка кандидатів до ВАКС на відповідність критеріям професійної етики та доброчесності. ВККС надає ГРМЕ досьє на кожного кандидата, який проходить попередній відбір; це досьє включає декларації про доходи й активи кандидата, службові записки НАБУ та інші необхідні матеріали. ГРМЕ може попросити про додаткові документальні докази та заслуховування свідків.

У випадку якщо принаймні троє членів ГРМЕ мають сумніви щодо доброчесності кандидата, ГРМЕ може ініціювати проведення спільного засідання із ВККС. Участь у цьому засіданні приймають 22 учасники (16 членів ВККС плюс 6 членів ГРМЕ), які можуть запросити кандидата для того щоб поставити додаткові запитання та клопотати про надання додаткової інформації. Після члени ВККС і ГРМЕ голосують, за те чи, щоб затвердити кандидата, застосовуючи стандарт обґрунтованого сумніву. (Тобто кожному членові потрібно голосувати на підтримку кандидата лише тоді, якщо немає обґрунтованих сумнівів щодо доброчесності чи етичності цього кандидата). Для того, щоб успішно пройти цей етап, кандидат має отримати щонайменше 12 голосів «за», з них щонайменше три голоси – від членів ГРМЕ та дев’ять – від ВККС (так звана формула 3+9). Тож якщо четверо із шести членів ГРМЕ виступають проти кандидата, ВККС не може подати прізвище кандидата до ВРП. Або ж якщо проти кандидата виступають три чи менше членів ГРМЕ та щонайменше дев’ять членів ВККС, кандидат також блокується.bd3f6b2dbf25

Решта процесу відбору нагадує процес відбору звичайних суддів. ВККС завершує розгляд і передає список кандидатів до ВРП, яка проводить власний розгляд і надсилає остаточний список президентові.

Прихильники ВАКС вважали залучення ГРМЕ надзвичайно важливим, адже вірили, що лише відбір за участі міжнародних експертів може гарантувати, що ВАКС не буде скомпрометований призначенням невідповідних суддів. На захисників ВАКС вплинув той факт, що під час відбору суддів до Верховного Суду у 2017 році рекомендації ГРД були проігноровані, у результаті чого було призначено декілька суддів сумнівної доброчесності (Український кризовий медіа-центр, 2017). У цьому питанні міжнародна спільнота підтримала українське громадянське суспільство. Показово, що МВФ, спираючись на пропозиції у звіті Венеційської комісії, зробив участь міжнародних експертів у процесі відбору суддів до ВАКС умовою для надання фінансової допомоги.

У липні 2018 року ВККС надіслала лист 14 міжнародним організаціям, визначених Міністерством закордонних справ, із пропозицією номінувати двох чи більше кандидатів до ГРМЕ. У вересні 2018 року 5 із цих організацій – ЄС, Рада Європи, Європейське управління з питань запобігання зловживанням та шахрайству, Європейський банк реконструкції та розвитку й Організація економічного співробітництва та розвитку – об’єднали зусилля та спільно надали до ВККС узгоджений список із 12 кандидатів. Подання узгодженого списку мало на меті запобігти дискримінації кандидатів до ГРМЕ з боку ВККС на основі того, яка організація їх рекомендувала. Вочевидь, інші організації не надали додаткових кандидатів. Незважаючи на те, що деякі критики скаржилися, що ВККС обрала з 12 номінованих кандидатів шість найслабших, проте шість кандидатів, обраних до складу ГРМЕ, є висококваліфікованими. Узгодження номінантів міжнародними організаціями вийшло за межі досвіду ВАКС. Нещодавні зміни до законодавства щодо комісії з відбору на посаду нового Голови Національного агентства з питань запобігання корупції надають можливість міжнародним донорам подання узгодженого списку номінантів до відбіркової комісії.

Перший відбір суддів ВАКС відбувався з вересня 2018 року до квітня 2019 року; ГРМЕ була найбільш активною в січні 2019 року. ГРМЕ проводила спільні засідання для обговорення 49 зі 113 кандидатів, які пройшли попереднє оцінювання. Всього було проведено шість засідань; 39 кандидатів було не допущено до участі в конкурсі, ще троє відмовилися від участі. Загалом конкурсний відбір пройшов 71 кандидат: 52 – на посади в судовій палаті та 19 – на посади в апеляційній палаті. ВККС рекомендувала 27 із 52 кандидатів до судової палати, і 12 із 19 кандидатів – до апеляційної палати. ВРП подала всі ці прізвища президентові, окрім прізвища одного кандидата до апеляційної палати, який відмовився. Усі 38 суддів були призначені на посади, і у вересні 2019 року ВАКС розпочав свою діяльність.

Більшість суддів, яких обрали до складу ВАКС, вважають поважними та компетентними, хоча представники громадянського суспільства таки висловлювали своє занепокоєння щодо восьми відібраних кандидатів. Багато експертів відзначають процес відбору суддів до ВАКС як якісно кращий у порівнянні із процесом відбору до Верховного Суду. ГРД не змогла запобігти призначенню сумнівних кандидатів на посади суддів Верховного Суду, а ГРМЕ, вочевидь, це вдалося.

Незважаючи на те, що ситуація обнадіює, варто відзначити також певні виклики юридичного та практичного характеру щодо ролі ГРМЕ у процесі відбору суддів.

По-перше, існує думка, що ГРМЕ посягає на суверенітет України. Цей аргумент пом’якшується тим, що на створення ГРМЕ надав дозвіл парламент України, а також те, що юридично ГРМЕ діє як допоміжний орган ВККС, якій належить більшість повноважень у відборі суддів до ВАКС.

По-друге, вважається, що ГРМЕ повинна мати ширші повноваження щодо надання рекомендації кандидатам, а не лише блокування тих кандидатів щодо доброчесності яких є значні сумніви.

По-третє, ГРМЕ була змушена діяти в умовах обмеженого часу і жорстких дедлайнів. Члени ГРМЕ були призначені лише на початку листопада 2018 року, а завершити свою роботу вони повинні були до кінця січня 2019 року; у них було тільки 30 днів у Києві для розгляду досьє, спілкування з кандидатами і прийняття рішень. В умовах обмеженого часу та з огляду на те, що члени ГРМЕ не володіють українською мовою та ґрунтовними знаннями про Україну, перед Радою постало складне завдання. Але Міжнародна організація з розвитку права (IDLO) й Антикорупційна ініціатива ЄС (EUACI) створили Секретаріат (до складу якого ввійшли правові аналітики, перекладачі та інший допоміжний персонал), який виявився надзвичайно важливим для забезпечення ефективної діяльності ГРМЕ. EUACI та інші донори також підтримали громадянське суспільство у здійсненні перевірок доброчесності кандидатів, результати яких були передані до ГРМЕ.

Майбутнє ВАКС: перспективи та виклики

Детально оцінювати діяльність ВАКС ще занадто рано. Станом на 1 грудня 2019 року ВАКС виніс два обвинувальних вироки: один – для регіонального судді, інший– для заступника директора державного підприємства. В обох випадках було призначено доволі м’яке покарання, проте не варто робити упереджених висновків про майбутню діяльність суду на підставі цих двох випадків. Оскільки, оцінка діяльності є обмеженою наразі, варто звернути увагу на деякі виклики, які перешкоджають ВАКС ефективно вирішувати проблеми пов’язані з корупцією в Україні.

По-перше, успіх ВАКС залежить від якості роботи, яку здійснює НАБУ та САП. ВАКС може ухвалити обвинувальний вирок лише у разі якщо слідчі виявлять, а прокурори нададуть достатні докази винуватості особи, що будуть поза «обґрунтованими сумнівами».

По-друге, викликає занепокоєння те, що сторони можуть подавати апеляцію на рішення ВАКС до Касаційного кримінального суду Верховного Суду. Оскільки, судді Верховного Суду не пройшли через такий процес перевірки, як судді ВАКС.

По-третє, кількість справ може виявитися надмірною відносно кількості суддів ВАКС. Ситуацію ускладнює те, що судді ВАКС проводять засідання колегіально у складі 3 суддів, і якщо з певних причин один суддя відсутній, то інші двоє не зможуть продовжити слухання справи без участі третього.

По-четверте, деякі спостерігачі попереджають про нереалістичні очікування від ВАКС щодо швидкого ухвалення обвинувальних вироків посадовим особам. Завданням суду є здійснення безстороннього розгляду справ, а не тільки ухвалення обвинувальних актів; а також нереалістичні очікування можуть призвести до обґрунтованого невдоволення, якщо ВАКС не матиме негайного трансформаційного впливу. Захисникам ВАКС доведеться стримувати як свої очікування, так і сподівання громадян України.

Насамкінець, деякі критики висловлюють побоювання, що надмірна зосередженість на ВАКС може відволікати увагу активістів і міжнародної спільноти від потреби імплементації реформ в інших органах, як-от у поліції та Генеральній прокуратурі (Дубровський і Лок, 2018). Незважаючи на те, що створення ВАКС є значною перемогою, важливо, щоб активісти та міжнародні донори використали цей успіх як каталізатор для ще більш активних зусиль для впровадження реформ, а не вважали ВАКС панацеєю від усього.

Створення ВАКС є безпрецедентною спробою реформувати українську судову систему шляхом створення окремого суду для розгляду справ пов’язаних з корупцією на найвищому рівні. Перший етап відбору суддів до ВАКС, вочевидь, завершився успішно, і ГРМЕ виконала свою місію перевірки кандидатів на доброчесність. Однак ефективність суду ще не гарантована. Для того, щоб забезпечити успіх, уряд, громадянське суспільство й міжнародні донори повинні й надалі виявляти та реагувати на виклики, які поставатимуть перед ВАКС.