Reducción de las poblaciones carcelarias: un imperativo de salud pública
‘Por razones evidentes, la peste parecía extenderse particularmente a todos aquellos que se habían acostumbrado a vivir en grupos: soldados, miembros de órdenes religiosas o prisioneros. ... En nuestra prisión municipal, los guardias eran tan propensos como los prisioneros a sucumbir a la enfermedad. Desde el punto de vista superior de la peste, todos, desde el gobernador de la prisión hasta el último recluso, fueron condenados y quizás por primera vez la justicia absoluta reinó dentro de la cárcel ".
—Albert Camus, La peste (1947)
Durante la emergencia actual de salud pública por Covid-19, los encargados de formular políticas públicas en todo el mundo, están buscando evitar una mayor propagación de la enfermedad en las cárceles y centros de detención, reduciendo las poblaciones encarceladas, así como introduciendo medidas de prevención y control de infecciones en estas instalaciones. Muchos países también están interrumpiendo o reduciendo la reclusión previa al juicio y el internamiento en celdas de detención, centros de detención y prisiones, por parte de la policía, los fiscales y los tribunales.
Existen motivos importantes de salud pública para reducir la densificación de las cárceles y los centros de detención, con el fin de evitar la propagación de la infección entre las personas encarceladas, así como entre el personal penitenciario y sus familias a nivel comunitario. Las liberaciones de emergencia actuales han dado, quizás de forma involuntaria sin embargo positiva, un renovado impulso a los esfuerzos para abordar el notorio problema del hacinamiento en las cárceles, que continúa afectando a la mayoría de los países. Es decir, se necesitaba con urgencia un uso efectivo de las sanciones no privativas de libertad, incluso antes de que ocurriera la pandemia. Dichas medidas deberían apoyar el tratamiento de los delincuentes de acuerdo con las normas internacionales pertinentes, particularmente las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos (las Reglas de Nelson Mandela) y las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para las Medidas no Privativas de la Libertad (Reglas de Tokio).
Desde la perspectiva de un reformador anticorrupción, entran en juego consideraciones adicionales al evaluar los procesos de liberación de emergencia de reclusos. Estos procesos deben cumplir con estándares de buena gobernanza y normas éticas para el diseño de las instituciones del sector judicial y los procedimientos de toma de decisiones. Muchos de estos se encuentran en el Manual sobre Medidas Anticorrupción en las Cárceles de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD). Los requisitos de buena gobernanza en temas de transparencia, rendición de cuentas, integridad, equidad, proporcionalidad, capacidad de respuesta e inclusión deben tenerse en cuenta al diseñar e implementar respuestas de emergencia durante la pandemia de Covid-19, en particular, las decisiones de liberar a detenidos y prisioneros o de no internar a personas en las cárceles, centros de detención y prisiones. ("Detenidos" se refiere comúnmente a los detenidos previos al juicio, y los "prisioneros" incluyen tanto a los detenidos previos al juicio como a los internos ya condenados).
Tipos de procedimientos para la liberación de emergencia
En la primera mitad del 2020, han surgido tres alternativas para la liberación de emergencia de personas encarceladas en respuesta a la propagación de Covid-19 entre las poblaciones de la prisión.
En primer lugar, en los niveles más altos de los gobiernos se ha optado por las iniciativas ad hoc, las amnistías y los esquemas de libertad condicional. Dichos esquemas se han implementado en India, Indonesia, Irán, Myanmar, Tailandia, Turquía, entre otros (véase el Documento de Posición de la ONUDD). Por ejemplo, en Turquía los riesgos presentados por el Covid-19 en las cárceles llevaron al gobierno a acelerar la decisión de liberar a 90,000 personas. La política se estaba preparando incluso antes de la pandemia, ya que el gobierno buscó reemplazar las penas privativas de libertad por libertad condicional temprana y arresto domiciliario para reducir el grave hacinamiento en las cárceles turcas. Sin embargo, la ley para liberar prisioneros excluyó a muchos opositores políticos encarcelados bajo una legislación terrorista ampliamente definida.
En marzo, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Indonesia emitió un decreto para liberar a aproximadamente 36,000 de 270,000 reclusos, con el fin de evitar la propagación de Covid-19 en las prisiones sobrepobladas de Indonesia. Según el decreto, los adultos son elegibles para la libertad anticipada si han cumplido dos tercios de su condena (antes del 1º de diciembre de 2020), y los delincuentes juveniles si han cumplido la mitad de su condena. Adicionalmente, los reclusos deben haber mostrado buen comportamiento durante los últimos meses. La Comisión de Erradicación de la Corrupción de Indonesia (KPK) y la Fundación de Asistencia Legal de Indonesia criticaron esta medida, afirmando que la liberación de delincuentes de cuello blanco no debería ser una prioridad debido al número relativamente pequeño (5,000, según un informe de KPK) y por estar encarcelados en mejores instalaciones, donde muchos tienen sus propias celdas. En términos generales, existe un alto riesgo de posible abuso en la implementación de este decreto en un sistema penitenciario que es conocidamente corrupto. De hecho, ya hay informes sobre funcionarios de prisiones que extorsionan a reclusos que son elegibles para la libertad anticipada (o a sus familiares).
En segundo lugar, los ministerios de justicia y/o las autoridades penitenciarias han emitido lineamientos para la liberación en las prisiones. Estos establecen las categorías de presos elegibles para la liberación, el proceso de solicitud, las condiciones de liberación, la atención posterior a la liberación y las responsabilidades de supervisión, así como los parámetros de toma de decisión sobre la liberación. Las pautas a menudo dan cabida a que los directores de prisiones emitan su propio juicio al decidir sobre la liberación de individuos particulares. Por ejemplo, véase el memorándum del Ministerio de Justicia del Reino Unido sobre la liberación temporal (24 de abril de 2020) y el memorándum de la Fiscalía General de los Estados Unidos para la Oficina de Prisiones sobre Confinamiento Domiciliario (26 de marzo de 2020).
Además de los esquemas de liberación de emergencia, muchos países están utilizando esquemas preexistentes de "liberación compasiva", para liberar a las personas encarceladas que corren un alto riesgo de desarrollar complicaciones en caso de contraer Covid-19. Entre estos, se incluyen reclusos mayores, aquellos con condiciones de salud preexistentes y otras categorías de reclusos, como mujeres embarazadas. En muchos países, los delincuentes condenados por delitos violentos, como los delitos sexuales o la violencia doméstica, están expresamente excluidos de las medidas de liberación de emergencia.
Por último, en algunos países, los tribunales han tomado iniciativa en las solicitudes de audiencia para la liberación de reclusos individuales. Adicionalmente, escuchan a víctimas individuales, grupos de víctimas y otros, como parte de la oposición a la liberación bajo motivos de riesgos para la seguridad pública. Una preocupación sobre este enfoque es si existe un acceso igualitario a la justicia para todas las personas encarceladas, o si sólo los ricos y los bien conectados pueden permitirse involucrar a equipos legales para solicitar su liberación en los tribunales. En Argentina, donde los tribunales evalúan y deciden sobre las liberaciones de reclusos,el tribunal penal más alto (Tribunal de Casación Penal), ha emitido directrices sobre este asunto.
Preocupaciones sobre la liberación de prisioneros
Los tres métodos para liberar a las personas de la prisión generan ciertas preocupaciones para los encargados de formular políticas públicas y los defensores de la lucha contra la corrupción, quienes desean asegurarse de que las liberaciones no se vean afectadas por procesos corruptos y que no aumenten los riesgos de corrupción.
En primer lugar, surgen preguntas tales como ¿se desarrollan perfiles de población carcelaria para evaluar a los presos potencialmente elegibles? ¿cuál es el proceso de evaluación y auditoría? ¿se mantienen registros de las personas publicadas y esas listas son transparentes y de acceso público?
En el Reino Unido, se ha establecido un Centro de Gestión de Delincuentes para 'considerar la lista de presos adultos potencialmente elegibles y trabajar con servicios locales, servicios de libertad condicional y la policía, para evaluar a las personas'. El Reino Unido ya ha reconocido que en la primera ola de emergencia, las liberaciones estuvieron sujetas a errores que resultaron en la liberación de ciertas personas que no deberían haber sido elegibles. Esta experiencia resalta la necesidad de rastrear y verificar quién está siendo liberado y por qué motivo. Los gobiernos y las autoridades penitenciarias tienen el deber de hacer esto, pero las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación también pueden monitorear los registros (ver en el Ministerio de Justicia del Reino Unido, Fin de la Liberación Temporal de Custodia, 24 de abril de 2020).
Los esquemas de liberación de la prisión pueden fortalecerse mediante la supervisión continua, tanto internamente (dentro de las cárceles), como por organismos de supervisión externos e independientes. También es vital que los liberados reciban atención y supervisión posteriores a la liberación, en donde se tome en cuenta vivienda y atención médica. Adicionalmente, el monitoreo electrónico puede proporcionar un seguimiento de la ubicación de la persona liberada.
En segundo lugar, ¿qué categorías de personas en las cárceles se beneficiarían de la liberación y cuál es la justificación para su selección?
Los esquemas de liberación generalmente favorecen a los reclusos que se consideran de bajo riesgo para la seguridad pública y / o aquellos que se acercan al final de su sentencia. Como se verá más adelante, rara vez se considera que las personas condenadas por delitos de corrupción amenazan la seguridad pública, a pesar de la gravedad de sus delitos. Como resultado, pueden ser elegibles para su liberación en algunas jurisdicciones.
Muchos esquemas de liberación han excluido de la elegibilidad a cualquier persona condenada por delitos sexuales y / o violentos, que sí representan un riesgo para la seguridad pública. Las pautas en el Reino Unido excluyen a las personas actualmente en prisión preventiva, es decir, detenidos que aún no están cumpliendo una pena privativa de libertad pero que están en espera de juicio o sentencia u otra decisión judicial. Por el contrario, Human Rights Watch ha recomendado que en Argentina, las personas en detención preventiva, particularmente aquellas acusadas de delitos no violentos y de bajo nivel, sean elegibles para ser liberadas mediante arresto domiciliario. Los detenidos preventivos representan la mitad de la población carcelaria en Argentina y son una causa importante de hacinamiento en las cárceles, una situación que requiere atención urgente.
En tercer lugar, ¿se están tomando decisiones de liberación que benefician a los aliados políticos o los delincuentes de cuello blanco de alto perfil?
En Turquía, la ley para liberar reclusos ha sido criticada como una iniciativa para liberar a amigos de los políticos y empresarios cercanos al partido gobernante. Entre los que se beneficiarán de la ley están las personas condenadas por su rol en el desastre de la mina Soma y el accidente del tren Çorlu, así como los agentes de policía condenados por asesinar a adolescentes durante las protestas de Gezi. Asimismo, un notorio jefe de la mafia ya ha sido liberado. Enfatizando aún más en la aplicación discriminatoria de la legislación de liberación, los prisioneros detenidos por delitos terroristas están excluidos del plan de liberación. Esta disposición ha sido criticada por grupos de derechos humanos, dado que Turquía ha usado mal las leyes antiterroristas para atacar a periodistas y disidentes políticos.
Por último, ¿qué condiciones podrían anexarse a las licencias de liberación temporal, qué supervisión existe y qué disposiciones existen para garantizar la salud y la vivienda de las personas liberadas?
Dentro de los distintos esquemas de liberación, los reclusos pueden recibir "licencias de liberación temporal" con condiciones. Las licencias pueden ser revocadas y la persona encarcelada nuevamente, si se violan las condiciones. Estas pueden incluir arresto domiciliario, mantener toques de queda, no cometer nuevos delitos, cumplir con todas las precauciones de Covid-19, no abandonar el país, abstenerse de consumir alcohol o drogas, o usar un dispositivo de monitoreo electrónico.
El manejo de prisioneros condenados por delitos de corrupción
Las decisiones sobre las liberaciones deben tomarse individualmente, es decir, caso por caso. Las consideraciones que influyen en tales decisiones incluyen: si un preso representa un alto riesgo para la seguridad pública y el riesgo de reincidencia. El nivel de riesgo para la seguridad pública no debe confundirse con la gravedad de los delitos. Aunque los delincuentes de cuello blanco pueden haber cometido delitos graves, de todos modos pueden ser elegibles para los esquemas de liberación de emergencia bajo motivos de no representar una amenaza para la seguridad pública y de tener baja probabilidad de reincidencia.
Ocasionalmente, los reclusos condenados por delitos bajo actos de "secretos de estado", o aquellos que se consideran una amenaza para la seguridad nacional, son clasificados como de alto riesgo. Es poco probable que los delincuentes de corrupción en esta categoría sean elegibles para los esquemas de liberación de emergencia (por ejemplo, ver información del Prison Reform Trust sobre cómo el Reino Unido clasifica a las personas en prisión según el nivel de riesgo).
Sin embargo, el hecho de que se clasifique a la mayoría de los delincuentes de cuello blanco como de bajo riesgo para el público, y por lo tanto, sean elegibles para la liberación de emergencia, subestima el daño social infligido por los delitos de corrupción. En este sentido, las pérdidas financieras, la pérdida de la confianza pública y la degradación de las instituciones públicas y privadas causadas por la corrupción pueden provocar graves daños a la sociedad. Las violaciones económicas, sociales, civiles y de derechos humanos se producen cuando el robo de recursos de entidades gubernamentales y privadas, debilita a los servicios del sector público, como la salud, el agua y la educación, así como a las estructuras políticas.
Además de calificar para la liberación de emergencia debido a su supuesto estatus de "bajo riesgo", los delincuentes de cuello blanco también pueden tener acceso injusto y privilegiado a otros esquemas de liberación debido a su influencia política y medios financieros. En Argentina, el Tribunal de Casación Penal, que ha desarrollado pautas sobre categorías de reclusos elegibles para la liberación de emergencia de Covid-19, no incluyó los delitos de corrupción en la categoría de “delitos graves” que hacen que las personas no sean elegibles. Según las pautas de la Corte argentina, el ex vicepresidente Amado Boudou, quien fue condenado por graves cargos de corrupción, fue liberado de prisión para cumplir su condena bajo arresto domiciliario. También hay informes de que el ministro de derechos humanos ha solicitado la liberación de personas encarceladas por cargos de corrupción que tienen vínculos con funcionarios y aliados gubernamentales.
En Estados Unidos, Paul Manafort, el ex presidente de la campaña de Trump que fue condenado por cargos de lavado de dinero e impuestos, fue puesto en arresto domiciliario a pesar de no cumplir con las pautas de liberación emitidas por la Oficina Federal de Prisiones.
En Indonesia, la liberación inicial por parte del gobierno incluyó a personas condenadas por corrupción. Notablemente, este fue el caso de los funcionarios públicos Setya Novanto y Suryadharma Ali, que fueron condenados por robar fondos públicos y que fueron liberados. El hacinamiento en las cárceles de Indonesia se atribuye en gran medida a las personas condenadas por delitos relacionados con drogas, incluidos los delitos menores. Los prisioneros de cuello blanco representan una pequeña fracción del total y en Indonesia, como en otros lugares, a menudo gozan de sus propias celdas privadas. Por esta razón, el enfoque en la liberación de delincuentes relacionados con la corrupción como una supuesta respuesta al hacinamiento, fue recibido con escepticismo y criticado por las ONG.
Alternativas a las penas privativas de libertad por delitos de corrupción
Al analizar las decisiones de liberar a los delincuentes de cuello blanco, las implicaciones de la liberación deben considerarse desde la perspectiva de esfuerzos anticorrupción. Esto implica cuestionarse qué condiciones podrían anexarse a la liberación temporal para garantizar que las personas liberadas reciban el castigo apropiado por los delitos por los que fueron condenados. Como se señaló anteriormente, hay evidencia de que algunos delincuentes de cuello blanco con conexiones políticas se están beneficiando de las decisiones de liberación de emergencia (por ejemplo, el ex vicepresidente Amado Boudou en Argentina, así como figuras prominentes en Indonesia, Turquía y los Estados Unidos). Las liberaciones condicionales son un medio para garantizar que los delincuentes de cuello blanco con conexiones políticas, ricos y / o influyentes, no sean absueltos injustamente de responsabilidad penal cuando se conmutan sus penas privativas de libertad tras las medidas de emergencia de Covid-19.
Para otorgar la libertad condicional de la prisión, se pueden incorporar alternativas a las penas privativas de libertad. Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para las Medidas no Privativas de Libertad (las Reglas de Tokio) 'promueven la aplicación de medidas no privativas de libertad, así como salvaguardias mínimas para las personas a quienes se aplican medidas sustitutivas de la prisión´. La sección 8.2 de las normas establece una lista de las medidas que las autoridades competentes pueden aplicar:
a) Sanciones verbales, como la amonestación, la reprensión y la advertencia
b) Libertad condicional
c) Penas privativas de derechos o inhabilitaciones
d)Sanciones económicas y penas en dinero, como multas y multas sobre los ingresos calculados por días
e) Incautación o confiscación
f) Mandamiento de restitución a la víctima o de indemnización
g) Suspensión de la sentencia o condena diferida
h) Régimen de prueba y vigilancia judicial
i) Imposición de servicios a la comunidad
j) Obligación de acudir regularmente a un centro determinado
k) Arresto domiciliario
l) Cualquier otro régimen que no entrañe reclusión
m) Alguna combinación de las sanciones precedentes
De particular relevancia para los presos condenados por delitos de corrupción son los puntos (c) a (f), es decir, penas privativas de derechos o inhabilitaciones; sanciones económicas y penas en dinero, como multas y multas sobre los ingresos calculados por días; incautación o confiscación; y mandamiento de restitución a la víctima o de indemnización.
La aplicación de medidas no privativas de la libertad debe basarse en una evaluación individualizada y adaptarse a los hechos del caso. Por ejemplo, ciertos reclusos pueden estar obligados a pagar una indemnización o hacer reparaciones con sus propios activos sujetos a confiscación, mientras que otros pueden tener penas privativas de derechos o inhabilitaciones, impuestas para evitar que mantengan ciertos puestos en empresas u oficinas públicas por un período de tiempo. Es probable que dichas medidas no privativas de la libertad, cuando se apliquen en los casos apropiados y de conformidad con las normas internacionales, protejan mejor a la sociedad de los delitos de corrupción que imponer penas privativas de libertad y puedan reparar parte del daño causado por dichos delitos.
Es importante empujar y hacer efectivas las medidas no privativas de la libertad, como las sanciones económicas, confiscación de bienes y órdenes de incautación. Con este fin, existen redes y mecanismos internacionales para ayudar a los países a implementar las medidas. Por ejemplo, la Iniciativa para la Recuperación de Activos Robados (StAR), establecida por el Banco Mundial y la ONUDD, trabaja con los países en desarrollo para facilitar la recuperación y el retorno de los ingresos por corrupción.
La aplicación de medidas no privativas de la libertad a las personas condenadas por delitos de corrupción y a las que se les concede la libertad anticipada en virtud de la legislación de emergencia Covid-19, garantiza que continuarán siendo sancionadas adecuadamente por sus delitos. Al mismo tiempo, las medidas no privativas de la libertad innovadoras y financieramente consecuentes pueden significar que las instituciones y comunidades de la sociedad que sufrieron los actos de corrupción reciban una compensación o reparaciones apropiadas.
En resumen, con estas medidas, la sociedad está protegida, se mitiga el daño social y se respeta significativamente el estado de derecho. El potencial de estas ventajas plantea el cuestionamiento de si las alternativas a las penas privativas de libertad podrían ser más efectivas que las penas de prisión, como un medio para castigar a las personas condenadas por delitos de corrupción también en tiempos que no son de emergencia.