Створення інституцій для сприяння реконструкції

Напад Росії на Україну зумовив необхідність відновити інфраструктуру в багатьох частинах країни, навіть попри те, що війна все ще триває. У січні 2023 року український уряд створив Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України (Агентство відновлення або Агентство) при Міністерстві розвитку громад, територій та інфраструктури України (Міністерство відновлення або Міністерство). Агентство є результатом злиття колишнього Державного агентства автомобільних доріг (Укравтодор) та Державного агентства інфраструктурних проектів (Укрінфрапроект) під новим керівництвом. Агентство відповідає за відновлення зруйнованої або пошкодженої критичної інфраструктури та житла по всій Україні, а також є головним виконавцем державних стратегій та пріоритетів. У цій ролі Агентство також є технічним адміністратором Цифрової екосистеми для підзвітного управління відновленням (Digital Restoration Ecosystem for Accountable Management --DREAM), яка охоплює проєкти, пов'язані з відновленням фізичних активів та інфраструктури, незалежно від джерел фінансування або відповідальних осіб.*cc4e14a0081b

Великі інфраструктурні проекти притягують корупцію, особливо під час надзвичайних ситуацій. Як запобігти навмисному марнотратству та/або нецільовому використанню обмежених ресурсів на користь старих і нових корупційних мереж — тема, яка широко обговорюється не лише в Україні, а й міжнародною спільнотою, яка її підтримує.3444f0de089c

Відколи Україна відновила свою незалежність у 1991 році, вона потерпає від всепроникної корупції. Після Революції Гідності 2014 року держава розпочала комплексну інституційну реформу, яка передбачала створення чотирьох нових антикорупційних органів у 2015 році:

• Національного антикорупційного бюро (НАБУ), яке розслідує випадки корупції на найвищому рівні
• Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП), незалежного підрозділу Генеральної прокуратури, який здійснює нагляд за розслідуваннями НАБУ та судове переслідування щодо порушених справ
• Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), яке адмініструє систему декларування активів та бере участь у формуванні антикорупційної політики
• Агентства з розшуку та менеджменту активів (АРМА), яке зосереджується на поверненні викрадених активів

У 2019 році було створено Вищий антикорупційний суд (ВАКС) для розгляду справ про корупцію на найвищому рівні.926ad7c4ec2c Ці органи працюють у тандемі з двома організаціями, які ширше відповідають за фінансовий аудит і контроль: із Рахунковою палатою (найвищим органом фінансового контролю, незалежний статус якого визначено Конституцією) та з Державною аудиторською службою (органом виконавчої влади, підзвітним Міністру фінансів).

Це дослідження було зумовлене загальним питанням про те, як і якою мірою — в умовах обмеженості ресурсів, історичного багажу попередників та війни, що триває, — новостворене Агентство відновлення пов'язане з наявними антикорупційними інституціями та занурене в екосистему публічної доброчесності, що розвивається. На основі інтерв'ю, проведених з 14 ключовими зацікавленими сторонамиbe23b997c526 з червня по серпень 2023 року, та огляду політичних документів, цей Бриф містить огляд структури новоствореного Агентства, формування його антикорупційної системи та співпраці з антикорупційними органами НАЗК і НАБУ та громадянським суспільством. Ми були вражені швидкістю, з якою були розроблені політики у 2023 році. Це головна причина, чому цей Бриф може надати лише короткий огляд (а не оцінювання) діяльності Агентства та окреслити деякі загальні виклики, що стосуються людського капіталу та відносин між центральним органом виконавчої влади та його юридично незалежними регіональними філіями.

Ключові актори українського антикорупційного поля

Перегляд PDF-файлів високої роздільної здатності.

Агентство відновлення

Агентство відновлення складається з 24 юридично незалежних регіональних відділень у кожній області України, які називаються Службами відновлення та розвитку інфраструктури (Служби), а також восьми підпорядкованих підприємств та установ,b4240d6179a2 в яких загалом працює близько 21 000 осіб.ef72e0b64b08 У кожній Службі працює приблизно 80 осіб, тоді як у центральному органі виконавчої влади в Києві — 150 співробітників.

Контроль та координацію діяльності Агентства здійснює Кабінет Міністрів України через Віцепрем'єр-міністра з питань відновлення України — Міністра розвитку громад, територій та інфраструктури України.

Впровадження антикорупційних заходів в Агентстві відновлення

Антикорупційні заходи Агентства розмежовані з національною антикорупційною політикою та є відповіддю на ризики, оцінені всередині організації. У березні 2023 року Кабінет Міністрів України затвердив Державну антикорупційну програму на 2023-2025 роки. Вона включає конкретні кроки для Агентства, зокрема, ухвалення власної антикорупційної програми. У червні 2023 року НАЗК запровадило систему моніторингу виконання Державної антикорупційної програми, звітність за якою є загальнодоступною. Станом на листопад 2023 року Агентство частково виконало два з семи заходів Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки (див. наступний розділ).

На додаток до зобов'язань, передбачених Державною антикорупційною програмою, Агентство за допомогою антикорупційної робочої групи розробило власну антикорупційну програму для оцінювання та зниження корупційних ризиків у своїй діяльності та структурних підрозділах. У липні 2023 року Агентство наказом № 307 затвердило Антикорупційну програму на 2023-2025 рокиeac73dcaabd7 та додатки до неї.5ab27d1636d3

Сектор з питань запобігання та виявлення корупції, що є структурним підрозділом апарату Агенства відновлення, уповноважений:

• Здійснювати моніторинг та оцінювання виконання антикорупційної програми.
• Координувати діяльність структурних підрозділів Агенства під час її виконання.
• Проводити перевірки організації роботи із запобігання та виявлення корупції на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління Агенства;
• Розробляти заходи щодо виявлення конфлікту інтересів та його врегулювання, про результати яких інформувати голову Агенства та НАЗК; перевіряти подання декларацій працівниками Агенства та повідомляти НАЗК про випадки неподання або несвоєчасного подання декларацій.

Після інтеграції Укравтодору до Агентства, антикорупційні програми, які раніше впроваджувалися його територіальними підрозділами, застаріли та втратили свою актуальність. Як наслідок, протягом останніх місяців Служби розробили нові реєстри ризиків та затвердили нові антикорупційні програми. Від жовтня 2023 року Служби використовують єдиний шаблон. Такий підхід дозволяє уніфікувати діяльність регіональних підрозділів та більш узгоджено впроваджувати антикорупційні процедури.

Кожна юридична особа має уповноваженого з антикорупційної діяльності, який підпорядковується керівнику сектору. У минулому ця функція використовувалася недостатньо. Для розроблення Стратегії професійного розвитку уповноважених Міністерство провело оцінювання рівня професійних знань та функцій уповноважених, а також оцінювання стану роботи антикорупційної організації у 2023 році. Результати стали основою для визначення нового плану навчання та розвитку антикорупційних органів Міністерства, у тому числі в Агентстві та службах.910398752a83

Співпраця Агентства відновлення з антикорупційними органами та неурядовими організаціями

Національне агентство з питань запобігання корупції

НАЗК має мандат на розроблення антикорупційної політики, а також управління та перевірку декларацій про майно. Як зазначалося вище, НАЗК запровадило інформаційно-аналітичну систему моніторингу, яка, серед іншого, дозволяє відстежувати хід виконання кожного конкретного заходу в рамках Державної антикорупційної програми. Моніторинг здійснює уповноважений аналітик НАЗК, який розглядає звіти, надані Агентством, вивчає іншу інформацію, пов'язану зі станом виконання заходів програми та проводить комплексний аналіз звітів.

Національне антикорупційне бюро

У березні 2023 року, через два місяці після створення Агентства, його голова Мустафа Найєм та директор Національного антикорупційного бюро (НАБУ) Семен Кривонос підписали меморандум про взаєморозуміння. Хоча документ здебільшого повторює повноваження, вже надані НАБУ законом, цей жест мав на меті продемонструвати прихильність нового керівництва обох відомств до нульової толерантності до корупції, коли мова йде про відновлення та реконструкцію. Зокрема, меморандум про взаєморозуміння фокусується на:

• Координація та співпраця у сфері запобігання та протидії корупції.
• Розроблення механізмів внутрішнього контролю з метою запобігання хабарництву та іншим корупційним правопорушенням в Агентстві.
• Забезпечення безперешкодного доступу працівників НАБУ до приміщення Агентства та ознайомлення з документами та іншими матеріальними носіями інформації задля запобігання та розслідування правоохоронними органами злочинів, віднесених до компетенції Бюро.ea2873a294ea

На момент проведення інтерв'ю для цього дослідження взаємодія між Агентством та НАБУ, за повідомленнями, відбувалася на рівні очільників цих органів, включно з обміном необхідною інформацією для запобігання та протидії корупційним проявам. Усі зацікавлені сторони зазначили, що така взаємодія була б необхідною лише в тому випадку, якби на рівні Агентства щось пішло не так, що призвело б до кримінального провадження, в якому Агентство повинно було б співпрацювати з правоохоронними органами, такими як НАБУ, Державне бюро розслідувань (ДБР) і, можливо, САП.

Зобов'язання стало реальністю в листопаді 2023 року, коли Андрій Одарченко, народний депутат і член парламентського антикорупційного комітету, безрезультатно намагався підкупити голову Агентства Мустафу Найєма біткоїнами (приблизна вартість 50 000 доларів США). В обмін на хабар Одарченко вимагав фінансування на реабілітацію інфраструктурного проєкту, який перебував під його контролем. Він був заарештований НАБУ після переказу першого траншу хабаря, еквівалентного 10 000 доларів США, на криптогаманець викривача.50428783a9b4

Громадські організації

У березні 2023 року Агентство також підписало Меморандум про взаєморозуміння з Коаліцією RISE Україна, яка об'єднує понад 40 українських та міжнародних організацій для просування принципів доброчесності, сталості та ефективності у процесі відновлення України. Члени RISE Україна мають успішний досвід впровадження реформ та запуску державних електронних систем, зокрема Prozorro та Prozorro. Продажі, а також експертизу в реалізації інфраструктурних проєктів. Документ передбачає спільне розроблення та впровадження Електронної системи управління реконструкцією (Electronic Reconstruction Management System — ERMS) як ключового цифрового інструменту для управління та контролю за проєктами. Зокрема, сторони домовилися розробити галузеву Систему управління реконструкцією у сфері інфраструктури, яка є одним з важливих компонентів ERMS, що буде включена до нещодавно запущеної платформи DREAM. "Проводяться регулярні зустрічі, щоб інтегрувати потреби Агентства в систему DREAM. Також домовилися про співпрацю щодо розроблення та імплементації антикорупційної політики та забезпечення доступу до відкритих даних. Надалі з Коаліцією відбуватимуться регулярні зустрічі, щоб обговорити роботу з місцевими громадами та впровадження антикорупційних запобіжників для закупівель та управління проєктами".*d344781fb616

У липні 2023 року наказом Агентства від 10 квітня 2023 року № 152 було створено Раду забезпечення прозорості та підзвітності Агентства. Основними завданнями Ради є:

• Систематичний аналіз діяльності Агентства, зокрема щодо запобігання та виявлення корупції, ефективності виконання антикорупційної програми, а також заходів, вжитих для забезпечення прозорості та підзвітності діяльності Агентства.
• Налагодження співпраці Агентства з громадськими організаціями та іншими інституціями з питань, пов'язаних з діяльністю Агентства у сфері запобігання корупції; надання рекомендацій та сприяння заходам, спрямованих на зменшення корупційних ризиків у діяльності Агенства.

До складу Ради увійшли представники відомих громадських організацій, які отримують фінансування від міжнародних донорів на протидію корупції, зокрема Центр Протидії Корупції, StateWatch, Антикорупційний штаб, Інститут законодавчих ідей, а також представники Коаліції RISE Україна. Під час першого засідання члени Ради обговорили Антикорупційну програму Агентства, а також антикорупційні програми регіональних служб та визначили пріоритетні напрямки мінімізації корупційних ризиків. Члени консультативно-дорадчого органу покликані сприяти розробці внутрішніх політик, спрямованих на прискорення реалізації Антикорупційної програми.

На другому засіданні у жовтні 2023 року члени Ради обговорили організаційні питання:

1. Основні напрями роботи Ради
2. Залучення громадянського суспільства до відбору керівників Служб
3. Процедура моніторингу та аналізу повідомлень у медіа

До кінця 2023 року члени Ради розпочали перевірку доброчесності кандидатів на посади голів Служб.

Спільний виклик: рекрутинг кваліфікованих та доброчесних спеціалістів

Нові та вже наявні антикорупційні органи стикаються з обмеженими ресурсами та певним рівнем конкуренції за експертів з питань боротьби з корупцією. Ще до війни антикорупційні органи стикалися зі значними проблемами, не в останню чергу з набором вищого керівництва та експертного персоналу з бездоганною доброчесністю та технічними навичками, враховуючи надзвичайно низький рівень заробітної плати. Війна призвела до скорочення потенціалу антикорупційних інституцій, оскільки деякі співробітники виїхали з країни, а деякі перейшли на інші посади, де їхній досвід і доброчесність особливо потрібні. Зростання активності донорів, ймовірно, "переманить голови" з тих самих інституцій, на підтримку яких спрямовані їхні програми. Ширший ландшафт громадських організацій вже стикається з проблемою утримати досвідчених професіоналів через інтенсивну конкуренцію. Недостатність людських ресурсів у НАБУ викликає занепокоєння щодо його здатності впоратися з наростальним робочим навантаженням. Нещодавнє збільшення кількості детективів є кроком до розв'язання цієї проблеми, адже для безперешкодної співпраці необхідне відповідне посилення САП та ВАКС.

Перед Агентством стоїть аналогічна проблема — залучити кваліфікованих фахівців, здатних доброчесно впроваджувати його політику. Керівництво Агентства призначає та звільняє керівників своїх регіональних служб. Відповідно до статті 36 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", цей процес вимагає попереднього погодження з головою місцевої державної адміністрації. Деякі спостерігачі критично ставляться до поточного статусу Агентства як звичайного центрального органу виконавчої влади, який не пропонує достатніх засобів для адекватного регулювання викликів, з якими стикається Агентство, і вбачають необхідність ухвалення спеціального закону для цього органу для нагляду за зусиллями з відновлення.*1e8534d5f114

Оскільки рівень заробітної плати в Агентстві є низьким порівняно з приватним сектором, існують проблеми із залученням кваліфікованих спеціалістів. Для Агентства вкрай важливо утримати колишніх співробітників Укравтодору, попри подекуди сумнівну інституційну спадщину. Особливо тих співробітників, які мають значний технічний або управлінський досвід та лідерські якості — а також забезпечити їхню узгодженість та відданість інституційній доброчесності.

Рекомендації на майбутнє

Поточні заходи, щоб не допустити вплив корупційних інтересів на процес відбудови в Україні є дуже інноваційними та динамічними. Під тиском та обмеженнями війни, що триває, та прагнучи працювати над вступом до ЄС, український уряд у 2023 році доклав швидких зусиль, щоб інтегрувати антикорупційні зусилля у свою структуру реконструкції.

Перед новим керівництвом Агентства стоїть завдання одночасно керувати процесом злиття і готуватися до масштабної відбудови, забезпечуючи при цьому захист від корупції. Агентство започаткувало стратегічні відносини з основними антикорупційними органами, НАЗК та НАБУ, і спирається на громадянське суспільство та інших національних і міжнародних експертів, особливо в питаннях розробки антикорупційних гарантій та нагляду.

Нинішня операційна автономія, надана регіональним відділенням, оскільки вони продовжують користуватися статусом окремих юридичних осіб (що дозволяє їм виступати договірною стороною в закупівлях), може забезпечити більшу гнучкість в укладанні угод та управлінні проєктами, але водночас викликає занепокоєння щодо підзвітності та корупції. Більшість співробітників регіональних представництв не підпадають під режим декларування активів. Це підкреслює необхідність балансу між децентралізацією та наглядом.

Богуславець та інші3d8464219d33 рекомендують законодавчо врегулювати правову основу та діяльність Агентства, його мандат у процесі відновлення України, спеціальні процедури конкурсного відбору, а також основні вимоги до взаємодії з місцевими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та підпорядкованими їм підприємствами.

Не менш важливою буде подальша співпраця з антикорупційними установами та організаціями громадянського суспільства, їхня підтримка, контроль та критичні поради, щоб забезпечити ефективне виконання Агентством свого мандату з відбудови країни.